打造政策创新引擎 激发产业转型动力--伊金霍洛旗政协现代服务业发展调研报告
随着资源环境约束的日益加剧和消费市场需求的不断升级，以原料加工业、传统制造业和低端服务业为代表的粗放型经济已无法满足高端化、智能化、个性化、精细化的市场需求，国内经济开启了从要素驱动向创新驱动的全面转型。在此过程中，制造业部门服务化趋势开始凸显，现代服务业因投入产出比高、就业带动力强、市场拓展性广等优势，成为驱动经济转型的“发动机”和带动创新创业的“火车头”，是当前推动制造业转型升级、农牧业提质增效的主要动力，更是摆脱资源型城市发展禁锢，实现经济创新突围的必然方向。
一、伊旗现代服务业发展现状分析
作为鄂尔多斯市新的城市核心区，伊旗位于呼包鄂榆城市群中心区域，距市政府所在地康巴什新区仅一河之隔，鄂尔多斯飞机场、火车站均在境内，是丝绸之路经济带连接东西部人流、物流、信息流的重要节点；四通八达的交通网络，优美宜居的生活环境，独具特色的民族文化，为现代服务业孕育发展、繁荣壮大提供了良好的土壤。
从产业规模来看，2015年伊旗服务业增加值258.10亿元，占GDP（全旗生产总值）比例为39.1%，低于鄂尔多斯市1.8个百分点，低于全国11.4个百分点，低于欧美日等发达国家超过40个百分点，服务业整体规模小、体量弱、发展不足。随着农牧业经济的规模发展、工业经济的提质增效和物质生活条件的持续改善，服务业的市场需求将大幅增加，具有广阔的发展空间。
从结构分布来看，伊旗服务业主要以餐饮住宿、批发零售、文体娱乐、金融保险、房产租售等传统服务业为主，融合信息技术和现代管理理念的旅游度假、物流仓储、游戏动漫、影视娱乐、移动电商、健康养老、科技研发、教育培训、证券信托等新兴服务业发展不足；服务类型上，以满足本地居民衣食住行等基本需求的消费性服务业和提供卫生、教育、水利、电力等公共服务的公益性服务业为主体，生产性服务业主要为围绕煤炭资源的开发、筛选、运输、销售等环节形成的煤机煤电、重装设备和运输车辆等销售运维类服务业和法律咨询、财务管理、融资中介等生产辅助类服务业，整体上产业链短、附加值低，分工简单、结构单一，对煤炭产业依赖性强、抗风险能力弱。
从发展潜力来看，鄂尔多斯城市核心区人口约100多万，以服务本地人群为导向的传统服务业或消费性服务业，受人口基数、家庭收入、消费习惯等多因素影响，发展的空间和潜力有限；公益性服务业以财政投入为主，在经济增速放缓的情况下，无法实现快速稳定增长；新兴服务业服务对象为不特定人群和地域，具有服务半径广、拓展空间大、经济效益好等特点，将成为伊旗未来经济发展的重点方向；特别是以服务外地企业和个人为导向的“外向型”生产性服务业(比如跨境电商、服务外包、在线教育、云计算、物联网、环保科技、技术研发等)，对本地人口基数、消费能力、经济环境和产业基础依赖性小，将为伊旗盘活存量智力资源（截至目前，全旗未稳定就业大学生超过2500名），推进转型发展和创新创业提供广阔的空间。
二、伊旗现代服务业所面临的主要问题和可选方向
伴随经济下行压力的不断加大，传统制造业和服务业对经济发展的带动能力快速下滑，经济增长动力从工业经济向服务经济转移，增长潜力从生产制造环节向高附加值的研发、销售及其他服务环节转移，以信息技术为支撑的现代服务业成为增长发展速度最快、增长潜力最大的产业，是上海、深圳等创新创业前沿地区转变发展方式、推动产业转型的主攻方向。近期，我们对上海自贸区现代服务业发展进行了深入调研，对比调研结果发现伊旗现代服务业发展面临诸多不容忽视的问题。
（一）产业导向不清晰，难以凸显主导优势。伊旗服务业主要为传统服务业，服务主体为本地区居民和企业，具有明显的地域性特点，辐射范围窄、服务半径小、市场拓展难，服务产品的附加值低、衍生能力差，与地区经济转型升级、创新发展的要求不相适应；目前尚未制定分层次、分领域、结构合理、前景广阔的重点支持产业指导目录，对具备高附加值、高成长性，融合互联网创新技术、面向全国市场和行业市场的科技型、智力型现代服务业支持力度不足。对比上海服务业发展经验，移动互联网、工业物联网、大数据分析和计算机软件开发等生产性服务业，在线医疗、在线教育、智能交通等公益性服务业和动漫游戏、情景旅游等新兴服务业，均为人才密集型、智力密集型产业，具有高成长性、高附加值等特点，对本地区工业经济发展、劳动人口技术依赖性低，应作为伊旗服务业转型发展的主攻方向和突破口。
（二）地域优势未发掘，难以实现错位发展。从当前服务业发展现状来看，伊旗在各类优势资源的挖掘、整合和推广上短板明显，未将区位、环境、交通、资源优势转化成现代服务业集聚发展的市场优势，缺乏融入民族特色文化、独居体验感、富有衍生性的服务产品，缺乏差异发展、错位竞争的强势品牌。经过对上海的考察发现，现代服务业以高端人才、技术人才为支撑，地域性特征日益淡化，逐步呈现远程化办公、分布式运营、智能化管理的发展趋势和产业特点，而伊旗绚丽的城市风光、优美的生态环境、舒适的水文气候、便捷的交通网络、悠远的历史文化、独特的民族传统、神秘的宗教传承，与智力型、技能型高端人才追求的自然、闲适、人文、宜居的生活方式相契合，为筑巢引凤、产业兴旗提供了现实依托；同时，作为成吉思汗陵所在地，丰富的民族文化基因和天然的优势文化品牌，为游戏动漫、影视娱乐等文化作品的创作和推广提供了独特优势。
（三）政策环境不成熟，难以构筑开放平台。产业政策上，伊旗更多地倾向于重资产型项目的培育、发展和引进，投资驱动的导向明显，未形成适应现代服务业发展要求的智力资本引进、落地、管理和估价机制，对知识型产业和技术型项目的吸引力不足；人才政策上，伊旗人力资源呈现总量不足、局部过剩的结构性特点，知识型劳动力（主要为本地大中专毕业生）过剩与技术性人才短缺的问题并存，未将人才优势转变为促进现代服务业发展繁荣的产业优势，存在高端人才选拔培育、引进吸纳、交流共享的制度短板；创业政策上，“一园多点”的规划布局为新创企业和个人团队提供了基础硬件平台，但对于包括团队组建、项目孵化、技术更新、融资对接等软性服务在内的，关系创业成败的核心因素供给明显不足；对比上海的发展经验，人才驱动、创新驱动已成为现代服务业发展的鲜明特点，营造重视知识、重视人才、重视科技良好氛围，打造尊重知识资本、支持人才成长、鼓励创新创业的政策环境，是伊旗经济转型发展、创新突破的必由之路。
（四）融资渠道欠发达，难以形成产业集聚。伊旗金融机构主要以商业银行、保险公司、小额信贷为主体，在经营战略上偏重于传统工业、房地产及基础设施等重资产行业，在资金融通中要求企业提供固定资产抵押或担保，与现代服务业重知识、轻资产的固有特征难以有效对接；政府性产业引导基金发展滞后，对产业的引导作用和投资主体作用不明显，与现代服务业产业模式相匹配的风险投资、天使基金、股权投资、信托基金等新型融资渠道不畅通，无法发挥投融资杠杆对现代服务业集聚发展的撬动作用；对比上海的发展经验，天使孵化、风险投资、股权众筹、种子基金等，针对新创企业的投融资主体不断涌现，为现代服务业集聚发展提供了源源不断的资金支持，可作为伊旗完善金融环境、创新融资模式的有益参考。
三、对伊旗发展现代服务业的建议
从发达地区的经验来看，发展现代服务业是转变经济发展方式、实现经济持续发展的最佳战略选择，也是构建循环经济和低碳经济发展模式的重要途径。在煤炭资源供给整体过剩、经济下行压力日渐突出的形势下，抢抓国家促进服务业发展、实施供给侧结构性改革的有利契机，以体制机制创新吸引人才聚集，以优势资源共享推动项目落地，是伊旗摆脱经济发展困局、推进产业结构调整的迫切需要。
（一）高端布局、筑巢引凤，以平台搭建带动项目落地
一要规避地域劣势、突出重点布局。立足地区实际、紧盯市场趋势，规避人口基数、经济结构的劣势，建立现代服务业优先发展清单和项目库，重点发展移动互联、信息技术、软件开发、智能物联、跨境电商等高附加值的知识型、外向型服务业。二要创新发展模式、打造平台优势。抢抓共享经济的时代机遇，与江苏、上海、深圳等发达省区市建立更为紧密的合作关系，坚持自主培育与引进吸收并重的原则，开辟“飞地经济试验区”，吸引知识型、技术型团队享受免费的“异地度假式办公”或“休闲旅游式办公”，打造集人才培育、技术咨询、团队交流、融资对接于一体的现代服务业项目孵化平台，为伊旗改革转型、创新创业提供源源不断的后备项目和人才支撑。
（二）整合资源、优势引领，以潜力挖掘补齐发展短板
一是整合优势资源、促进错位发展。注重区位环境、航空物流、文化旅游等优势资源的整合利用，以“呼包鄂榆银”中心区位条件为基础，以高效便捷的航空物流体系为依托，以独具特色的草原民族文化为载体，引入巴黎雨或奥克莱斯，打造莱斯特LATEST高端品牌折扣街（此为初步建议，后续撰写《聚焦市场导向 推进商旅组团 打造差异化、可拓展的全域旅游商业服务圈设想方案》）和亲水时尚小镇，推进商旅组团，开发100元旅游、购物、娱乐一票式O2O综合体验项目，通过“打包经营、利润共享、风险共担”规避单个项目运行风险，打造“收入支出分摊、线上线下一体”的区域性1小时高端旅游商业服务圈。二是实施人才计划、补齐发展短板。实施“现代服务业人才孵化计划”，深入挖掘存量大学生资源，将交流共享、集中培养和引进吸纳相结合，培养和引进移动APP开发、动漫游戏设计、影视拍摄剪辑等领域实用型人才及云计算、物联网、大数据等领域专业型人才，补齐现代服务业发展的人才短板。三是深挖文化资源、延长产业链条。深入挖掘蒙元历史文化，开发具有历史底蕴、富有民族精神、弘扬时代旋律的游戏动漫产品，通过开发游戏动漫人物模型、建设主题娱乐中心等途径延长产业链、提高附加值，打造现代服务业发展的核心竞争力。
（三）创新机制、搭建平台，以政策先行驱动创业突破
一是设立引导基金、促进产业聚集。以“国家资源型经济创新发展综合改革试点”和“全国生态文明先行示范区”创建工作为契机，统筹利用各类政策性资金，建立“伊金霍洛旗新兴产业引导基金”，为知识型、科技型产业项目提供融资担保、金融租赁、股权投资、融资融券等投融资服务，通过市场化机制引导产业聚集。二是抢抓战略机遇、突出发展重点。充分利用国家促进西部民族地区发展、建设西部开放型经济实验区的机遇，打造“丝绸之路”商贸节点和区域性商贸物流中心，发展面向西部广大市场的生产性服务业，重点引导发达地区现代服务业企业设立办事处或分公司，为其开辟西部市场提供全方位的支持；抢抓鄂尔多斯市“综合保税区”建设的有利时机，大力发展面向中东及俄蒙国家的进出口贸易、加工贸易和转口贸易，打造地域性跨境电商、跨境物流平台，为创业型企业提供更大的成长空间。
（四）简化程序、完善服务，以职能转变激发市场活力
一是简化行政流程、提高行政效能。搭建行政审批和服务事项“一站式”受理信息平台，建立单个行政手续“一窗口”受理制度，简化程序、减少层级、明确时限，提高行政服务的质量和效率；制定负面清单、鼓励清单，扩大投资领域，降低投资门槛，探索由前置审批向备案管理转变，打破投资准入的制度壁垒；实行职能交叉行政事项并审联审、超时结审制度，采用联合办公、联合踏勘、联合验收的方式，共同提出审批意见，从根本上破解多头管理、互相扯皮的老大难问题。二是宽松人才管理、创新服务模式。激发创新动力。全面清理职业资格证书，杜绝乱办班、乱收费现象，对确需认证的职业资格实行免费认证制度，更好地激发劳动者学知识、学技术的热情，培育出具备工匠精神的技能人才；为现代服务业招商引资项目提供全方位、全天候、全过程的保姆式服务，变“企业上门跑”为“专人免费办”，有效解决了项目落地、开工、投产的“三难”问题。
（五）优化结构、拓宽渠道，以金融创新助推产业聚集
一是改革质押政策、规避融资风险。与人民银行、银监会（鄂尔多斯银监分局）、保监会（保监会呼和浩特办事处）、证监会（内蒙古证监局）等金融行业监管机构联系，积极申请开展“金融改革试点”，制定专利权、商标专用权、应收账款、股权和经营权等质押政策；建立“现代服务业融资保险制度”，通过融资保险分散金融机构贷款风险和投资风险。二是加强政策支持、拓宽融资渠道。与银行、保险、信托等金融机构合作，共同设立“现代服务业科技创投基金”，委托第三方基金公司管理运营，采用投资入股、风险担保、融资租赁等模式为初创期项目提供融资支持；设立“投融资服务中心”，与发达地区大中型Angel（天使投资人）、VC（风险投资商）、PE（私募股权投资商）和P2P投融资平台建立常态化联系对接机制，吸引其投资运营的现代服务业企业赴伊旗落户，同时为本地优秀企业推介合作伙伴、对接融资服务。三是完善企业治理、扩大直接融资。设立公益性“会计事务所”和“法律事务所”，帮助中小企业完善会计制度，强化公司治理，支持企业通过发行短期融资券、集合票据、联合债券、应收账款支持债券等新型直接融资工具提高债务融资比例，通过资金融通带动产品和服务流通。